1916年6月袁世凯死后，黎元洪继任总统，段祺瑞为国务总理，彼此争权夺利。1917年第一次世界大战期间，以段祺瑞为首的亲日派为扩充实力，主张对德宣战；以黎元洪为首的亲英美派则利用国会支持，表示反对。5月段祺瑞指使督军团强迫国会通过宣战案未遂，要求解散国会，又组织所谓“公民团”包围国会。黎元洪下令将段免职。段即在天津设军务总参谋处，策划武力倒黎。时称“府（总统府）院（国务院）之争”。
